Opinia przyjaciela sądu dla Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 36/09 (dezubekizacja)

Helsińska Fundacja Praw Człowieka 26 maja 2010 r. złożyła w Trybunale Konstytucyjnym opinię „przyjaciela sądu” (amicus curiae) w sprawie o sygn. K 36/09. Sprawa zainicjowana została wnioskiem Zarządu Głównego NSZZ Policjantów, który dotyczy zgodności z Konstytucją RP oraz Europejską Konwencją Praw Człowieka regulacji wprowadzonych ustawą z 23 stycznia 2009 r. (tzw. ustawą dezubekizacyjną), określających zasady obniżenia świadczeń emerytalnych w stosunku do byłych funkcjonariuszy komunistycznych organów bezpieczeństwa państwa.

W konkluzjach opinii „przyjaciela sądu” (amicus curiae) Helsińska Fundacja Praw Człowieka stwierdziła, że problematyka uregulowana ustawą zmieniającą ma niezwykle złożony i skomplikowany charakter. Helsińska Fundacja Praw Człowieka jeszcze raz podkreśliła, że co do zasady nie jest wykluczone, że ograniczenie świadczeń emerytalnych byłych funkcjonariuszy komunistycznych organów bezpieczeństwa państwa jest do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, w szczególności zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasadą proporcjonalności.

Jednak konkretne rozwiązania przyjęte ustawą z 23 stycznia 2009 r. budzą poważne wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją. Wprowadzają one nieproporcjonalne ograniczenia, przyjmujące wręcz cechy sięgnięcia do konstrukcji odpowiedzialności zbiorowej opartej o zasadę domniemania winy. Przyjęte szczegółowe rozwiązania nie mają cech odebrania przywilejów, lecz bardziej przypominają instrumenty zmierzające do odpłaty. Jednocześnie w odniesieniu do przyjętych rozwiązań powstają daleko idące wątpliwości odnośnie do realizacji zasady równości wobec prawa. Szczególnie widoczne jest to w odniesieniu do sytuacji stosowania takich samych rozwiązań wobec funkcjonariuszy komunistycznych organów bezpieczeństwa państwa, którzy przeszli w 1990 r. pozytywnie weryfikację i podjęli służbę w służbach specjalnych państwa demokratycznego oraz funkcjonariuszy, którzy takiej procedurze się nie poddali, bądź jej nie przeszli z pozytywnym wynikiem.

Podsumowując zaprezentowane w opinii amicus curiae zagadnienia, Helsińska Fundacja Praw Człowieka wskazała, że w jej ocenie:

I. Wniosek w rozpoznawanej sprawie winien podlegać rozpoznaniu w całości nie tylko ze względu na różnice z przedmiotem zaskarżenia i przywołanymi wzorcami kontroli w sprawie o sygn. K 6/09 zakończonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 lutego 2010 r., ale również, co bardzo istotne, aby uniknąć sytuacji mającej cechy déni de justice.

II. Emerytura policyjna stanowi rodzaj przywileju. Przywileju tego mogą zostać pozbawione osoby, które w trakcie służby nie wywiązywały się ze swoich obowiązków w sposób nienaganny.

III. Obniżenie świadczeń emerytalnych byłym funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa państwa komunistycznego stanowić może jedynie pozbawienie przywileju, nie może natomiast stanowić formy represji czy zemsty. Demokratyczne państwo prawa konstruując system obniżenia takich świadczeń emerytalnych przestrzegać musi podstawowych wymogów i zasad dotyczących instrumentów służących rozliczeniu z przeszłością komunistyczną i uporaniu się z jej dziedzictwem. Demokratyczne państwo prawne przy konstruowaniu i stosowaniu tych instrumentów musi stosować środki formalnoprawne takiego państwa. Nie może ono stosować żadnych innych środków, ponieważ wówczas nie byłoby wcale lepsze od reżimu totalitarnego.

IV. Preambuła ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. zawiera treści normatywne, a co za tym idzie rozpoznaniu może podlegać jej zgodność z Konstytucją RP i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Preambuła ustawy zmieniającej w zaskarżonym zakresie jest niezgodna z przywołanymi wzorcami kontroli.

V. Przyjęte ustawą z 23 stycznia 2009 r. rozwiązania budzą poważne zastrzeżenia co do ich zgodności z zasadą ochrony nabytych praw podmiotowych. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy znajdują one zastosowanie do byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa komunistycznego, którzy w 1990 r. pozytywnie przeszli postępowanie weryfikacyjne.

VI. Wprowadzone ustawą z 23 stycznia 2009 r. rozwiązania prowadzą do nieproporcjonalnego ograniczenia wolności i praw konstytucyjnych w postaci prawa do własności oraz prawa do równej ochrony własności i innych praw majątkowych, ujmowanych łącznie z prawem do zabezpieczenia społecznego. Dla oceny proporcjonalności znaczenie ma:

1) stwierdzenie istnienia jednego z kryteriów określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, pozwalających na dokonanie ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw;

2) proporcjonalność wprowadzonych instrumentów do zakładanych przez ustawodawcę, a wyrażonych w preambule ustawy, celów oraz efektywność tych instrumentów, co przekłada się również na zakres podmiotowy ustawy i jego spójność z preambułą;

3) konieczność indywidualnego stosowania instrumentów – stosowanie ich w każdym indywidualnym przypadku proporcjonalnie do wkładu w funkcjonowanie komunistycznego aparatu represji;

4) wysokość i sposób obniżenia świadczeń emerytalnych, a co za tym idzie kwestia charakteru przyjętych rozwiązań;

5) moment wprowadzenia instrumentów, tj. 20 lat od upadku ustroju komunistycznego.

VII. Rozwiązania przyjęte ustawą z 23 stycznia 2009 r. naruszają zasadę równości wobec prawa, a jednocześnie nie zapewniają indywidualnego ich stosowania. Naruszenia w szczególności dotykają funkcjonariuszy, którzy w 1990 r. przeszli pozytywnie procedurę weryfikacji, funkcjonariuszy, którzy nie wykonywali zadań policji politycznej państwa komunistycznego (np. funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej w okresie do 14 grudnia 1954 r.). Z naruszeniem zasady równości wobec prawa związane jest również odmienne traktowanie osób, które przeszły na emeryturę policyjną w stosunku do osób, które przeszły na emeryturę wojskową.

VIII. Przyjęte ustawą z 23 stycznia 2009 r. szczególne rozwiązania proceduralne, stanowiące odstępstwo od zasad ogólnych, skutkują naruszeniem zasady proporcjonalności. W ocenie Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka mogą one naruszać również zasadę równej dla wszystkich ochrony własności i innych praw majątkowych.

Z przedstawionych w opinii względów Helsińska Fundacja Praw Człowieka stwierdziła, że regulacje wprowadzone na mocy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jak i regulacje samej ustawy oraz jej preambuły wciąż budzą poważne wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją RP oraz Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Opinia amicus curiae Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z dnia 26 maja 2010 r. przygotowana dla Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 36/09